Báo cáo mới đây của Ngân hàng Thế giới và Viện hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam cho thấy, chế độ hộ khẩu có tuổi đời hơn 50 năm của Việt Nam đang trở thành lực cản lớn cho sự phát triển xã hội.
Ảnh: Michael Waibel / COASTAL City / Saigoneer.
Được công bố ngày 16/6/2016, báo cáo “Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam” cung cấp một cái nhìn toàn cảnh về lịch sử hình thành và tác động của chế độ hộ khẩu đối với đời sinh kinh tế – xã hội của người dân.
Luật Khoa tóm tắt 9 vấn đề pháp lý và quyền con người liên quan đến hệ thống đăng ký hộ khẩu tại Việt Nam mà bản báo cáo đã tổng kết.
1. Chế độ hộ khẩu tại Việt Nam được hình thành để kiểm soát trật tự xã hội và quản lý nhà nước về kinh tế, dựa theo hình mẫu của Trung Quốc.
Quyền tự do đi lại và quyền tự do cư trú của công dân là quyền hiến định được công nhận bởi Hiến pháp Việt Nam năm 1960. Các bản Hiến pháp sửa đổi năm 1980, 1992, và 2013 đều có những quy định tương tự.
Tuy nhiên, ngay sau khi tiếp quản miền Bắc vào năm 1954, chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hoà mới thành lập đã cho ra đời chế độ hộ khẩu tại Việt Nam vì hai mối quan ngại chính.
Thứ nhất, việc đô thị hóa quá nhanh đi kèm với sự gia tăng của lượng người di cư từ nông thôn về các thành phố lớn dẫn đến nạn thất nghiệp, và sẽ phá vỡ các kế hoạch phát triển của nhà nước.
Thứ hai, chính quyền mới cũng có những e ngại nhất định với các thế lực chống đối và cần kiểm soát an ninh.
Do đó, việc hạn chế tự do di chuyển của công dân được xem là một vấn đề cấp thiết cần phải giải quyết, và chế độ hộ khẩu được xác định là công cụ tối ưu cho mục đích này.
Dựa trên hình mẫu gốc là hệ thống hộ khẩu (hukou) của Trung Quốc, chế độ hộ khẩu tại Việt Nam được xây dựng với cùng mục đích: quản lý người dân về mặt kinh tế cũng như kiểm soát an ninh trật tự xã hội.
2. Văn bản pháp lý đầu tiên giới hạn quyền tự do đi lại và cư trú của người dân ra đời 7 năm trước khi hệ thống hộ khẩu chính thức được áp dụng.
Vào năm 1957, chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ban hành Thông tư 495-TTg và đưa ra các quy định về một số biện pháp hạn chế cư dân các vùng nông thôn di chuyển ra các thành phố lớn như Hà Nội, Hải Phòng.
Tuy nhiên, phải đến 7 năm sau, khi Nghị định 104-CP được chính phủ ban hành vào năm 1964 thì hệ thống hộ khẩu mới chính thức được áp dụng tại miền Bắc Việt Nam. Nghị định này ra đời theo yêu cầu của Bộ Công an, vỗn cũng là đơn vị trực tiếp chịu trách nhiệm thi hành, với lý do tăng cường đảm bảo an ninh cho đất nước đang trong thời kỳ chiến tranh.
Sau tháng 4 năm 1975, chế độ hộ khẩu được áp dụng cho cả nước.
3. Các tham số chính của hệ thống hộ khẩu tại Việt Nam được thiết lập bởi Nghị định 104-CP năm 1964 và hầu như không thay đổi nhiều trong gần 40 năm.
Các tham số chính của hệ thống hộ khẩu tại Việt Nam dựa theo Nghị định 104-CP bao gồm: mỗi người dân chỉ được đăng ký là nhân khẩu thường trú tại một và chỉ một hộ gia đình và việc di chuyển chỉ được phép khi có sự đồng ý của cơ quan có thẩm quyền.
Hệ thống đăng ký hộ khẩu có một số sửa đổi theo thời gian bởi Nghị định 4-HDBT năm 1988, Nghị định 51-CP năm 1997 và Thông tư 6-TT/BNV(C13). Tuy nhiên, tinh thần của Nghị định 104-CP trên căn bản vẫn được giữ nguyên cho đến khi được thay thế bằng Luật Cư trú năm 2006.
Chế độ hộ khẩu hiện hành tại Việt Nam được quy định trong Luật Cư trú năm 2006 với các sửa đổi vào năm 2013 và 2014. Nhưng tại Hà Nội, quy định hộ khẩu còn dựa theo một luật ban hành riêng cho thủ đô vào năm 2012 (Luật Thủ đô).
4. Trước thời kỳ Đổi Mới, nếu không có hộ khẩu thì một người sẽ sống mà không có đủ quyền dân sự và dịch vụ do nhà nước cung cấp.
Trên thế giới, Việt Nam và Trung Quốc là hai ví dụ nổi bật cho việc gắn cung cấp dịch vụ xã hội với chế độ hộ khẩu.
Tại Việt Nam, trước khi thực hiện cải cách kinh tế trong thời kỳ Đổi Mới năm 1986, hệ thống hộ khẩu buộc chặt người dân với việc phân phối lương thực, đất đai, nhà cửa, giáo dục, y tế và việc làm. Hầu như tất cả các quyền dân sự chỉ được đảm bảo khi một công dân có hộ khẩu vì họ bị quản lý trực tiếp bởi nhà nước thông qua các đơn vị sử dụng lao động và hợp tác xã.
Cũng chính vì nhà nước quản lý trực tiếp nên trước năm 1987, việc chuyển hộ khẩu từ nơi này đến nơi khác tuy có thể làm được về mặt lý thuyết, nhưng gần như là bất khả thi trong thực tế. Công dân không thể chuyển hộ khẩu mà không có sự đồng ý của cấp thẩm quyền vì họ cần phải có giấy phép di chuyển của nơi họ dời đi. Nếu di chuyển mà không có giấy phép thì sẽ rất vất vả để có thể tồn tại ở nơi họ chuyển đến.
Sau khi bắt đầu thời kỳ Đổi Mới, sở hữu tập thể và chế độ phân phối của nhà nước cũng dần bị dỡ bỏ. Và vì vậy, tuy hệ thống hộ khẩu vẫn tồn tại, nhưng nó đã không còn ảnh hưởng đáng kể đến quyền và vấn đề sinh kế của người dân như trước.
5. Luật Cư trú năm 2006 đã có những cải cách lớn về chính sách hộ khẩu
Trước năm 2006, có 4 loại đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam – KT1, KT2, KT3, và KT4. KT1 dành cho những người thường trú, KT2 dành cho những người vẫn ở trong tỉnh, thành phố nhưng đăng ký ở quận, huyện khác, KT3 dành cho những người tạm trú dài hạn, và KT4 dành cho những người cư trú tạm thời.
Luật Cư trú năm 2006 gộp 4 loại hộ khẩu trên thành hai loại: tạm trú và thường trú. Tuy thế, trong thực tiễn, tình trạng phân biệt KT3 và KT4 vẫn diễn ra.
Luật cũng giảm đáng kể các điều kiện xin hộ khẩu thường trú. Để có được hộ khẩu ở các thành phố lớn, người dân chỉ buộc phải ở đó liên tục 1 năm thay vì là 3 năm như trước kia.
Luật Cư trú 2006 còn đơn giản hóa thủ tục chuyển đổi tình trạng hộ khẩu. Cải cách lớn nhất là việc xin giấy xác nhận tạm vắng từ nơi chuyển đi đã được bãi bỏ. Các điều kiện về xuất trình giấy tờ chứng thực việc làm hoặc giấy nhập học ở nơi đến cũng được bãi bỏ.
Ảnh: Người dân tại cơ quan đăng ký hộ khẩu (tuyentaphay.com).
6. Luật Cư trú sửa đổi năm 2013 lại thắt chặt hệ thống đăng ký thường trú tại các thành phố lớn, trực thuộc trung ương.
Đối với những cải cách của Luật Cư trú 2006, Bộ Công an đã phê phán là quá lỏng lẻo và nêu ra quan ngại về sự gia tăng mạnh mẽ các trường hợp thay đổi hộ khẩu – đặc biệt là ở các thành phố lớn – từ khi luật được ban hành.
Vì những quan ngại này, Luật Cư trú đã được sửa đổi vào năm 2013, thắt chặt đáng kể các yêu cầu đối với hộ khẩu thường trú. Đáng kể nhất là yêu cầu phải cư trú liên tục 2 năm ở thành phố trực thuộc trung ương thay vì chỉ 1 năm.
Luật Cư trú sửa đổi 2013 cũng ghi nhận chính quyền địa phương ở các thành phố lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ và Hải Phòng có thẩm quyền thiết lập các chính sách cư trú của riêng mình.
Luật cư trú tại các thành phố lớn đều có quy định chặt chẽ hơn. Ví dụ như ở Hà Nội, Luật Thủ đô 2012 yêu cầu người xin đăng ký thường trú phải sống ở đó liên tục trong 3 năm (so với hướng dẫn của cả nước là 2 năm). Ủy ban Nhân dân Thành phố Hà Nội còn đưa ra quy định về các yêu cầu tối thiểu đối với nhà ở cho những người muốn xin nhập hộ khẩu.
Những nới lỏng trong Luật Cư trú 2006 đối với hộ khẩu thường trú đã bị thắt chặt bằng những chính sách vừa nêu, và vì vậy hệ thống hộ khẩu ở Việt Nam đã không còn những bước tiến bộ rõ rệt nữa.
7. Những người không có hộ khẩu thường trú gặp sự phân biệt đối xử khi xin việc tại các cơ quan nhà nước
Theo thống kê của bản báo cáo, những người không có hộ khẩu thường trú hầu như không có khả năng tiếp cận các cơ hội việc làm trong các cơ quan nhà nước.
Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, và Đà Nẵng từ lâu đã áp dụng chính sách bắt buộc đăng ký thường trú đối với các công việc công chức thông thường và chỉ miễn cho các trường hợp đặc biệt.
Trong khi đó, kết quả của các cuộc khảo sát được tổng kết lại cho thấy hiện tượng phân biệt đối xử đối với người lao động trong các công ty tư nhân về tình trạng cư trú hiện nay đã không còn phổ biến.
Bản tổng kết còn cho biết thêm, những yêu cầu khắt khe về đăng ký thường trú và quyền lợi mà nó mang lại – như được vào biên chế nhà nước ở các thành phố lớn – đã dẫn đến tình trạng người dân phải chi trả một số tiền lớn cho các khoảng phí không chính thức để có hộ khẩu thường trú hoặc tạm trú.
Minh họa của ĐAN (laodong.com.vn)
8. Trẻ em và phụ nữ là những nhóm yếu thế gặp nhiều phân biệt đối xử nhất bởi hệ thống đăng ký hộ khẩu trong việc tiếp cận các dịch vụ công như giáo dục, y tế và các chương trình xã hội khác
Trẻ em không đăng ký cư trú ít có khả năng nhập học trường công, và trẻ đăng ký tạm trú ít có cơ hội đến trường hơn so với trẻ có đăng ký thường trú. Nhiều trường học ưu tiên cho học sinh có hộ khẩu thường trú. Đặc biệt ở cấp phổ thông, học sinh không có hộ khẩu thường trú ít có khả năng được nhập học hơn.
Đối với các em gái, tình trạng bất bình đẳng còn tăng thêm một bậc. Các thống kê cho biết, phụ huynh Việt Nam sẽ bỏ ra công sức, cũng như nỗ lực nhiều hơn trong việc giúp con trai họ vượt qua các rào cản hộ khẩu để có thể nhập học cấp 2, nhưng các học sinh nữ thì lại không có được sự giúp đỡ này từ cha mẹ.
Cũng theo bản báo cáo, hệ thống hộ khẩu ở Việt Nam là rào cản khiến cho một bộ phận trẻ em dưới 6 tuổi không có được bảo hiểm y tế. Phụ nữ lại là đối tượng phải chịu trách nhiệm chính trong việc tìm phương pháp xử lý để giúp con cái của mình được tiếp cận bảo hiểm y tế .
Ngoài ra, những người không có hộ khẩu thường trú cũng phải chịu chi phí y tế cao hơn và thường bị chỉ định dịch vụ y tế xa nơi cư trú.
Người tạm trú cũng có ít cơ hội hơn trong việc tham gia các hoạt động xã hội và các tổ chức ở địa phương. Và trong thực tế, những người tạm trú cũng hiếm khi được đưa vào danh sách hộ nghèo. Ngay cả các dịch vụ thu phí như giá điện, người tạm trú cũng phải trả một giá cao hơn.
9. Luật Hộ tịch mới 2016 đã tháo bỏ phần nào các trở ngại cho người tạm trú trong việc thực hiện các thủ tục giấy tờ hành chính cơ bản tại nơi họ cư trú
Bản báo cáo cho biết điều phiền hà lớn nhất mà chế độ hộ khẩu mang lại cho những người không có hộ khẩu thường trú tại địa phương là việc họ phải trở về nguyên quán để thực hiện những thủ tục hành chính cơ bản, ví dụ như đổi chứng minh thư, khai sinh, khai tử, đăng ký kết hôn, xác nhận tình trạng hôn nhân v.v.
Tuy nhiên, điều này đã được cải thiện vào đầu năm 2016 khi Luật Hộ tịch mới có hiệu lực ở Việt Nam. Theo Điều 5 của Luật Hộ tịch 2016, thủ tục hộ tịch đối với khai sinh, đăng ký kết hôn có thể được thực hiện tại nơi cư trú hiện tại của một người dù họ không đăng ký tạm trú hay thường trú ở nơi đó.
Tổng kết lại, bản báo cáo của Ngân hàng Thế giới cho thấy tình trạng cư trú đã khiến một bộ phận không nhỏ dân số Việt Nam chịu cảnh phân biệt đối xử trong việc tiếp cận các dịch vụ công và các vấn đề hành chính hằng ngày.
Vì vậy, bản báo cáo đã đưa ra đề nghị cải cách chính sách liên quan đến chế độ hộ khẩu. Theo đó, nếu Việt Nam không thể xóa bỏ hoàn toàn hệ thống hộ khẩu thì ít nhất, chính phủ phải thay đổi nó một cách đáng kể.
Điều này có thể bắt đầu bằng việc nhà nước tối giản hóa các thủ tục liên quan đến đăng ký hộ khẩu thường trú cho người dân, đồng thời giúp đỡ những người không có hộ khẩu thường trú hoặc tạm trú được tiếp xúc với các dịch vụ công ở nơi họ đang sống một cách công bằng.
Tài liệu tham khảo:
- Báo cáo Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam
- Hiến pháp 1960
- Thông tư 495-Ttg
- Nghị định 104-CP
- Luật Cư trú 2006
